把握正確方向 加強指導監(jiān)督
努力推動地方國資監(jiān)管工作開創(chuàng)新局面
----在全國國資委系統(tǒng)指導監(jiān)督工作研討培訓班上的講話（摘要）
國務院國資委副主任、黨委副書記 黃淑和
2014年9月26日
黨的十八屆三中全會提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管。各級國資委要深刻領會三中全會精神，深入開展指導監(jiān)督工作，著力在完善國資監(jiān)管體制、加強國資監(jiān)管方面做好“五篇文章”，在推動國資國企深化改革中落實好八點工作要求。
一、當前完善國資監(jiān)管體制和加強國資監(jiān)管的重點任務
?。ㄒ唬┓e極探索以管資本為主加強國有資產監(jiān)管的新模式和新方法。
以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，是完善國有資產管理體制的基本要求,也是各級國資委面臨的重點任務。黨的十六大確立新的國有資產管理體制以來，全國國資監(jiān)管工作取得了很大成績。但隨著監(jiān)管工作的不斷深入，國資監(jiān)管工作也出現了一些偏差。主要問題是：國資監(jiān)管工作定位不夠準確,監(jiān)管權力行使范圍越來越寬，審批備案事項越來越多，出現過多干預企業(yè)具體經營現象；對不少事項的監(jiān)管，仍然沿用過去針對國有獨資、控股企業(yè)的監(jiān)管方式，忽視了企業(yè)的股權結構和治理規(guī)則，適應不了企業(yè)改革發(fā)展形勢的新變化。因此，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，既是對進一步調整優(yōu)化國資監(jiān)管職能、規(guī)范國資委履職方式提出的新要求，也是對我們這支隊伍的素質和水平、特別是履職能力提出的新要求。當前，我們要認真抓好以下四個重點的落實：
一要“定好位”，把握以管資本為主的實質要求。以管資本為主，就是要找準國資委作為政府層面出資人代表的職責定位，以產權關系為紐帶，抓好產權，下放事權，做好出資人應該做的事，放掉出資人不該做的事。在行權方式上，要求國資委更加注重運用法律手段，通過公司章程和公司治理結構依法履行好出資人職責。
二要“搭好平臺”，落實國有資本運作的市場主體。改組組建國有資本投資運營公司是落實以管資本為主的重要途徑。要立足于出資關系，規(guī)范國資委對國有資本投資運營公司的監(jiān)管，依法將部分股東會權利授予國有資本投資運營公司董事會行使。要通過做實做好國有資本投資運營公司，實現在資本運作上有所作為，在推動產業(yè)聚集和升級上有所作為。要尊重國有資本投資運營公司對劃入其下的企業(yè)依法行使出資人權利，國資委對被劃入國有資本投資運營公司的企業(yè)不再直接行使出資人職能。這里提醒大家注意兩點：在改組組建國有資本投資運營公司過程中，不能將現有融資平臺公司進行簡單“翻牌”，使這類平臺公司變成“走了樣”的國有資本投資運營公司；要探索推動符合條件的國有企業(yè)“干干凈凈”整體上市，不搞拖泥帶水，逐步清理整合存續(xù)企業(yè)和“殼”公司，避免集團公司與上市公司的治理結構完全重合。
三要“管好資本”，聚焦出資人主要職能。“管好資本”要突出抓好以下四項重點：（1）實施國有資本運作。關注資本活力和效率，實現對資本的統(tǒng)一配置和科學監(jiān)管，加強對國有資本流轉環(huán)節(jié)的管理與規(guī)范。（2）管好國有資本投向。圍繞國有經濟布局結構調整和發(fā)展戰(zhàn)略，對國有資本投向進行規(guī)范和引導，保證國有資本真正投到應該投的地方，切實發(fā)揮其應有功能和作用。（3）提高國有資本回報。立足于國有資本保值增值，做好業(yè)績考核和國有資本收益管理等工作。（4）維護國有資本安全。發(fā)揮國有資本監(jiān)督機制合力，落實責任追究，切實防止國有資產流失。
四要“做好減法”，精簡優(yōu)化國資監(jiān)管職能。大力推進簡政放權，梳理明確國資監(jiān)管審核、批準、備案事項,探索建立出資人審批事項清單制度，分批取消或者下放具體項目，確保該取消的堅決取消、該下放的下放到位，真正讓企業(yè)“舒筋骨、增活力”。同時，要做好簡政放權后的有效工作銜接，避免出現監(jiān)管真空。要按照地方黨委、政府的統(tǒng)一部署，依據“兩個不行使”原則，對目前國資委配合有關部門開展的不屬于出資人職責的工作，逐一進行研究和清理，以更好地突出做好國資監(jiān)管的“主業(yè)”。
總的來講，落實以管資本為主的要求，各地國資委要牢牢把握好六點：一是必須找準工作定位；二是重視抓好產權管理；三是著力搞好資本運作；四是著重行使三項權利；五是大力推進簡政放權；六是依法完善行權方式。
（二）努力提高國有企業(yè)功能界定與分功能監(jiān)管的科學性和有效性。
準確界定不同國有企業(yè)功能，并對國有企業(yè)實施分功能監(jiān)管，是完善國有資產管理體制、提升監(jiān)管工作水平的重要基礎。十多年來，國有企業(yè)規(guī)模日益壯大，國際化經營業(yè)務逐步拓寬，商業(yè)模式不斷更新。但就面上來看，國有資產監(jiān)管方式的變革和創(chuàng)新則相對滯后，越來越不能適應監(jiān)管企業(yè)類型各異、戰(zhàn)略多元的發(fā)展現實。下一步，如何體現監(jiān)管方式的差異化，如何提高監(jiān)管工作的針對性和有效性，這是各級國資委必須進一步探索和破解的一個重要課題。十八屆三中全會提出準確界定不同國有企業(yè)功能，為解決國資國企改革深層次問題開出了一個良方。目前，一些地方探索提出了功能界定和分類監(jiān)管的政策思路，國務院國資委對此也在抓緊研究論證。
當前，在準確界定國有企業(yè)功能的探索實踐中，要注意把握以下三點：一是要在功能界定中堅持國有企業(yè)市場化改革的方向。對提供公共產品和服務、承擔重大戰(zhàn)略任務等職能的企業(yè)，要注意把握其企業(yè)法人屬性，防止形成一批“準政府”機構。二是要注意將功能界定與深化國企改革的其他重點任務結合起來。比如，通過功能界定，分類深化董事會建設和完善公司治理結構，區(qū)分不同類型企業(yè)確定國有股權的不同比例，積極發(fā)展混合所有制經濟等。三是要在功能界定基礎上探索實施分功能監(jiān)管。在資源配置方式、人員選用機制、經營業(yè)績考核等方面，實施差異化監(jiān)管政策。比如，在考核指標上，要區(qū)別企業(yè)政策性業(yè)務與經營性業(yè)務，對提供公共服務的企業(yè)主要考核其服務質量、運營效率和安全，并引入社會評價機制；對承擔特定功能的企業(yè)重點考核其完成政府重大專項任務情況，兼顧社會效益和經濟效益；對處于一般競爭領域的企業(yè)重點關注經營業(yè)績，提升價值創(chuàng)造力和核心競爭力。
?。ㄈ┐罅ν七M本地區(qū)經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管。
推進經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管，是完善國資監(jiān)管體制的內在要求，也是多年來我們在指導監(jiān)督工作中始終強調的一個工作重點。據統(tǒng)計，截至2013年底，地方國資委監(jiān)管覆蓋面為72.48％，地方其他部門所屬監(jiān)管企業(yè)資產總額為19萬多億元，負債13.4萬億元，涉及3.6萬戶企業(yè)。這些企業(yè)規(guī)模效益和資產質量差異較大，總體上看市場化程度不高。
今后一個時期，各地國資委要緊緊依靠當地黨委、政府的部署推動，繼續(xù)做好經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管工作。要將這項工作納入本地區(qū)國資國企改革的重點任務，按照地方黨委、政府的部署，注意配合相關部門深入細致地做好企業(yè)脫鉤、改制工作，“成熟一戶、接收一戶”，避免“拖辮子”、“留尾巴”。要綜合分析劃入企業(yè)所處的行業(yè)領域和經營狀況，區(qū)分不同情況，有的可作為國資委直接監(jiān)管對象，有的可與現有監(jiān)管企業(yè)合并重組，有的可劃入國有資本投資運營公司作為其子企業(yè)管理。要按照《公司法》、《企業(yè)國有資產法》和《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，依法對劃入企業(yè)履行出資人職責，大力提高專業(yè)化、規(guī)范化的監(jiān)管水平，實現劃入企業(yè)管理體制朝著市場化方向發(fā)展。
（四）加快地方國有經濟布局結構調整和國有資源優(yōu)化配置。
加快國有經濟布局結構調整和國有資源優(yōu)化配置，是提高國有經濟運行質量的必然要求，也是實現集中統(tǒng)一監(jiān)管后更好發(fā)揮新體制優(yōu)勢的重要著力點。當前,我國產業(yè)結構正面臨深刻變革，傳統(tǒng)產業(yè)競爭優(yōu)勢日益減弱，先進制造業(yè)、新能源、新材料、新一代信息技術等戰(zhàn)略性新興產業(yè)逐步興起，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略深入實施，跨地區(qū)的產能轉移和產業(yè)合作更加頻繁。與此同時，地方國有經濟布局結構不合理、資源配置效率不高等問題依然存在，國有經濟大多集中在傳統(tǒng)產業(yè)領域，不少企業(yè)還處于產業(yè)鏈和價值鏈的中低端，結構趨同明顯，同質化競爭較為普遍，具有較強競爭力的大企業(yè)大集團還比較少。如何抓住這輪產業(yè)結構調整的有利契機，加快優(yōu)化國有經濟布局和結構，加大國有資源整合配置力度，這是各地國資委必須花大力氣予以解決的重大課題。這里，我強調三點：
一要把握好國有資本的投向。要立足地方經濟發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞提供公共服務、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全等，進一步明確地方國有經濟布局結構調整的重要領域和關鍵著力點，在此基礎上做好國有資源優(yōu)化配置。堅持有所為有所不為，推動國有資本從不具備競爭優(yōu)勢的領域和業(yè)務中有序退出。
二要積極探索布局結構調整和資源優(yōu)化配置的有效方式。當前，重點要運用好三種方式、發(fā)揮好三個作用：一要運用好市場方式，發(fā)揮好市場的主導作用。充分遵循市場規(guī)律優(yōu)化布局結構，善于根據市場主體的不同需求配置資源，不搞“拉郎配”，不搞“運動式進退”。二要運用好資本運作方式，發(fā)揮好國有資本投資運營公司的平臺作用。通過國有資本投資運營公司這個平臺，推動國有資本布局的戰(zhàn)略性調整,改善國有資本的配置效率和運營質量。三要運用好混合多元方式，發(fā)揮好社會資本的協(xié)同作用。積極發(fā)展國有資本、集體資本、非公資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，通過混合所有制改革，進一步優(yōu)化國有經濟布局結構，提高國有資本配置效率。
三要著力培育具有較強競爭力的大企業(yè)大集團。要根據本地實際，找準比較優(yōu)勢，推動國有資本向當地優(yōu)勢企業(yè)和特色企業(yè)集中。要爭取做強做優(yōu)一批具有地方特色、具有地區(qū)優(yōu)勢、具有支柱作用的大企業(yè)大集團，努力打造地方經濟發(fā)展的“臺柱子”。今后幾年，各省級國資委要積極培育出一批全國一流、進入跨國公司行列的骨干企業(yè)，各地市要力爭打造出一批全省一流、跨入全國先進行列的龍頭企業(yè)，以此更好地引領、帶動和服務地方經濟發(fā)展。
?。ㄎ澹┙∪〖壓偷厥屑墖Y監(jiān)管指導監(jiān)督工作體系。
指導監(jiān)督下級政府國資監(jiān)管工作，是國資委承擔的一項法定職責。近幾年來，國務院國資委高度重視指導監(jiān)督工作，積極采取措施推動構建國資監(jiān)管大格局。去年在大連還專門舉辦了全國地市級國資委主任培訓班，有力地推動了國資委系統(tǒng)建設。各省級國資委也積極開展對地市和縣級的指導監(jiān)督工作，取得了明顯成效。但應當看到，目前，少數省市和部分地市指導監(jiān)督工作體系仍不健全。有的省級國資委把主要精力放在監(jiān)管企業(yè)上，對地市級和縣級國資工作的指導監(jiān)督重視不夠；部分地市和縣國資監(jiān)管責任主體不明確；地市和縣級國有資產基礎管理仍較薄弱，迄今為止，還有11個省的資產統(tǒng)計工作沒有覆蓋到縣級。
針對上述問題，各省級國資委要采取有力措施，深入做好指導監(jiān)督工作。要按照三中全會有關國資國企全面深化改革的任務要求，注意指導地市和縣把握好各項重點改革任務的正確方向和工作節(jié)奏。要重視指導地市和縣制定好新一輪國資國企全面深化改革的政策文件，在以管資本為主加強國有資產監(jiān)管、健全完善國資監(jiān)管工作體系等重大問題上保持系統(tǒng)上下的銜接一致。要繼續(xù)指導加強地市和縣企業(yè)國有資產基礎管理工作，進一步完善各類基礎管理制度。
上述“五篇文章”，有的是探索多年的老話題，有的是形勢發(fā)展的新要求，但都是當前深化國資國企改革面臨的熱點和難點問題。我們要在貫徹落實十八屆三中全會精神的過程中，通過做好這“五篇文章”，推動實現以下“八個轉變”：一是國資監(jiān)管從管企業(yè)向管資本轉變，二是監(jiān)管方式從一刀切監(jiān)管向分功能監(jiān)管轉變，三是國有經濟布局從眾多領域向重要領域轉變，四是經營性國有資產從多頭管理、分散配置向集中監(jiān)管、統(tǒng)一配置轉變，五是國有企業(yè)股權結構從單一股權或“一股獨大”為主向混合多元為主轉變，六是國有企業(yè)管理從行政化管理向市場化治理轉變，七是國有資本運作從追求規(guī)模速度向追求質量效益轉變，八是國有企業(yè)發(fā)展從注重國內競爭向有效參與國際競爭轉變。
二、進一步指導推動國資國企深化改革的幾點要求
（一）要公開透明推進改革。
各地國資委要將公開透明、陽光運作理念貫穿改革始終，以此凝聚各方共識，接受社會監(jiān)督。要深入完善重大信息公開制度，按照三中全會關于“探索推進國有企業(yè)財務預算等重大信息公開”的要求，盡快建立重大信息公開和發(fā)布機制，依法明確信息公開的范圍、時效和程序。要探索建立監(jiān)管清單制度，在不涉及國家秘密、企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，主動公開監(jiān)管事項和流程。
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深化國資國企改革，必須堅持從實際出發(fā)，遵循市場規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，既不能拍腦袋下指標、脫離實際定任務，也不能不顧差異搞“一刀切”。要堅持問題導向，著眼于通過改革解決當前存在的突出問題。比如，在積極發(fā)展混合所有制經濟上，要緊緊圍繞轉換企業(yè)經營機制、增強國有資本功能的目標，并根據企業(yè)改革發(fā)展的實際需求，積極推動國有資本、集體資本、非公資本等交叉持股、相互融合，絕不能不顧企業(yè)實際情況而搞那種“為混而混”的所謂改革。又如，在允許員工持股的改革中，要根據企業(yè)所在行業(yè)和經營特點，科學合理制定員工持股的范圍和實施條件，通過員工持股激勵，形成資本所有者與勞動者的利益共同體，更好地調動企業(yè)各類骨干人員的積極性?？傊?，制定各項重大改革措施，必須符合三中全會精神，必須符合本地區(qū)實際，必須符合市場經濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律。
?。ㄈ┮婪ㄒ酪?guī)保障改革。
各地國資委要重視運用法治思維和法治方式推動改革和發(fā)展。要妥善處理好改革創(chuàng)新與依法合規(guī)的關系，確保重大改革于法有據。特別是在改組組建國有資本投資運營公司、積極發(fā)展混合所有制經濟等重點改革過程中，必須嚴格依法進行規(guī)范運作。要按照“以管資本為主”的要求，依據《公司法》、《企業(yè)國有資產法》等法律法規(guī)，進一步規(guī)范國資委系統(tǒng)的主要職能和行權履責的方式手段，大力提高國資委系統(tǒng)依法監(jiān)管的能力和水平。
?。ㄋ模┮紡V益促進改革。
各地國資委要圍繞深化國資國企改革涉及的重點、難點問題，集思廣益，切實做好改革方案的調研論證。要充分聽取監(jiān)管企業(yè)的意見建議，確保改革符合企業(yè)實際，避免因改革產生新的矛盾和不穩(wěn)定因素。要善于借鑒兄弟省市的好做法好經驗，找準改革路徑和突破口，少走彎路，降低試錯成本。要積極組織專家學者建言獻策，廣泛吸收各方面研究成果，拓寬改革思路，增強改革方案的科學性。要注意加強國資委系統(tǒng)的溝通配合，上下形成一盤棋，齊心協(xié)力抓改革，共同把國資監(jiān)管工作推上一個新臺階。
?。ㄎ澹┮劢贵w制機制深化改革。
增強國有企業(yè)活力效率，根子在體制機制，出路在深化改革。各地國資委要緊緊抓住影響企業(yè)活力效率的體制機制癥結，在深化改革中努力實現“三個突破”：一要在完善公司治理結構上有新突破。依法厘清股東會、董事會、監(jiān)事會、經理層的職責權限，努力實現公司治理各主體之間的協(xié)調運轉、有效制衡。二要在推動企業(yè)內部三項制度改革上有新突破。逐步規(guī)范國有企業(yè)收入分配秩序，健全完善企業(yè)內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的機制制度。三要在建立科學的激勵約束機制上有新突破。完善業(yè)績考核，建立健全中長期激勵約束機制，嚴格重大資產損失責任追究。
?。┮e極爭取改革配套政策。
加快國資國企改革離不開配套政策的支持。各地國資委要重視研究改組組建國有資本投資運營公司、企業(yè)脫鉤改制的配套政策問題。涉及企業(yè)合并分立、資產評估、債務重組、不動產轉讓等事項的，要爭取相關部門明確稅收政策；涉及土地用途變更、工商登記變更以及經營者集中等事項的，要爭取有關部門加快辦理。要下大力氣解決國有企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題，妥善處理人員安置、醫(yī)療、養(yǎng)老保險接續(xù)以及“三供一業(yè)”等問題，為國有企業(yè)輕裝上陣、公平競爭創(chuàng)造條件。
?。ㄆ撸┮袑嵎婪秶匈Y產流失。
習近平總書記強調指出，“要吸取過去國企改革的經驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會”。因此，各地國資委一定要按照中央要求，在推動新一輪改革中切實防范好國有資產流失。凡是改革涉及企業(yè)改制、股權變動、產權交易、資產轉讓等重要環(huán)節(jié)的，都要按照規(guī)定的條件和程序開展評估、進場交易，通過市場發(fā)現價格，防止國有資產被暗箱操作和低估賤賣。要切實把好重大改革中的財務審計關、法律審核關和風險控制關，筑牢維護國有資產安全的堅實堤壩。
（八）要堅持一手抓改革、一手抓可持續(xù)發(fā)展。
改革是為了更好的發(fā)展。各地國資委要切實處理好抓改革與促發(fā)展、惠當前與利長遠的關系。注意通過改革任務的落實，為企業(yè)提質增效升級創(chuàng)造條件，使改革紅利的釋放在加快發(fā)展上收到實效。當前，要在推動新一輪改革過程中，重視指導監(jiān)管企業(yè)運用人才、技術、品牌、規(guī)模等方面的優(yōu)勢，加大市場開拓力度，優(yōu)化產品結構，創(chuàng)新商業(yè)模式，拓展市場份額，積極培育新的經濟增長點，努力為實現企業(yè)的轉型升級和可持續(xù)發(fā)展打好基礎。